Doç. Dr. Cihan Erdönmez: Orman Kanunu’nun Uygulanması Ile İlgili Yönetmelikler, Ormanları Rant Kaynağı Olarak Görme Anlayışının Uzantısından öbür Bir şey Değil!

*İstanbul Üniversitesi-Cerrahpaşa Orman Fakültesi,
Ormancılık Siyaseti ve İdaresi Anabilim Kolu,
Doç. Dr. Cihan Erdönmez

30 Kasım 2021 tarih ve 31675 sayılı Resmî Gazete’de biri 6831 sayılı Orman Yasası’nın 17’nci unsurunun 3’üncü fıkrasının uygulanması ile ilgili, başkası tıpkı yasanın 18’inci unsurunun uygulanması ile ilgili iki farklı yönetmelik yayımlanmıştır.

Yönetmelikler uygulamacıya rehber olacak formda hazırlanan, kanunlarda belirtilen kararların uygulama ayrıntılarını içeren yasal düzenlemelerdir. Kanunlarda belirtilen temeller çerçevesinde ve onlara uygun olarak uygulamanın nasıl gerçekleşeceğine ait ayrıntılar yönetmeliklerde yer alır. Bu nedenle kelam konusu yönetmeliklerin temeli 6831 sayılı Orman Yasası’nın 17 ve 18’inci unsurlarıdır.

Bugün yayımlanan yönetmelikler temelde 2014 yılında tek bir yönetmelik formunda yürürlüğe giren (18.4.2014 tarih ve 28976 sayılı Resmî Gazete) Orman Kanunu’nun 17/3 ve 18’inci Hususlarının Uygulama Yönetmeliği’nin iki farklı yönetmelik haline getirilmiş halidir. 2014 yılında yayımlanan yönetmelik de bundan evvelki süreçte, Orman Yasası’nın ilgili hususları sık sık değiştirildiği için 2015, 2016 ve 2017 yıllarında üç sefer değiştirilmek zorunda kalmıştır.

Bu nedenle kelam konusu yönetmelikler yeni olmadığı üzere kanundan bağımsız da değildirler. Kamuoyunda, bu yönetmeliklerin, orman alanlarının daha evvel olmayan emel ve münasebetlerle ormancılık dışı kullanımlara tahsis edilmesine imkan tanıdığı halinde bir görüşün ortaya çıkması çok gerçek sayılmaz.

Bununla birlikte evvelki yönetmelikte yer almayan azot, argon ve oksijen ayrıştırma tesisleri ile cezaevleri, adliyeler ve bunların ibadethaneleri ve müştemilatı üzere tesislerin yeni yönetmeliklerde yer aldığını görüyoruz. Ama örneğin isimli hizmet binaları ve cezaevleri ile ilgili kararlar yasanın 17’inci unsurunda zati bulunduğundan, yeni yönetmelikte bunların yer almasının çok şaşırtan olmadığını düşünüyorum.

Bu husustaki asıl sorun hususa temel teşkil eden Orman Yasası ve onun çerçevesini çizen Anayasa’nın 169’uncu unsurudur. Şöyle ki; Anayasa’nın 169’uncu hususu orman alanlarının ormancılık dışı uygulamalara tahsisi ile ilgili en üst hukuk normudur. Kelam konusu hususun bahisle ilgili 2’inci fıkrası şu biçimdedir:

“Devlet ormanlarının mülkiyeti devrolunamaz. Devlet ormanları kanuna nazaran, Devletçe yönetilir ve işletilir. Bu ormanlar zamanaşımı ile mülk edinilemez ve kamu faydası dışında irtifak hakkına mevzu olamaz.”

Görüldüğü üzere Anayasa, orman alanı tahsisleri ile ilgili olarak yıllardır lisana getirilen ‘üstün kamu faydası’ unsuru yerine sadece ‘kamu faydası’ prensibini içermektedir.

Öteki yandan, hala yürürlükte olan 6831 sayılı Orman Yasası 1956 yılında yürürlüğe girmiştir. Yasa birinci yürürlüğe girdiğinde geçerli olan 1924 Anayasası’nda ormancılıkla ilgili bir unsur bulunmamaktadır. Bununla birlikte 6831 sayılı Orman Yasası’nın 16, 17 ve 18’inci unsurları orman alanlarının ormancılık dışı kullanımlara tahsisine ait kararlar taşımaktadır(1). Orman Yasası 1956 yılında yürürlüğe girdiğinde, 16’ıncı unsur maden ocakları araştırma ve işletme, 17’inci unsur ormanların korunması ve işletilmesi için mecburî tesisler ile genel sıhhati menfaat ve emniyet ile estetik ve turistik açıdan yapılacak bina ve tesisler, 18’inci unsur ise hızar, şerit, taş, kireç, kömür, terebentin, katran ve gibisi ocaklar için orman alanlarında müsaade verilmesini karara bağlamıştır.

Ortadan geçen 65 yıl içerisinde Orman Yasası’nda pek çok değişiklik yapılmıştır. Günün şartlarına nazaran maddelerde değişiklik yapılması mecburî olabilir. Bu doğaldır. Fakat 6831 sayılı Orman Yasası’nda yapılan değişiklikler enteresan bir biçimde iki periyotta ağırlaşmaktadır. Hal 1’de Orman Yasası’nda değişiklik yapan yasal düzenlemelerin sayılarına nazaran devirlere dağılımı, Biçim 2’de de bu yasal düzenlemelerle değiştirilen Orman Yasası husus sayısının devirlere dağılımı gösterilmiştir.

Doç. Dr. Cihan Erdönmez: Orman Kanunu’nun uygulanması ile İlgili yönetmelikler, ormanları rant kaynağı olarak görme anlayışının uzantısından öbür bir şey değil!

Her iki formdaki bilgiler açık halde Orman Yasası’nın en çok 1980-1990 ortası ve 2000’li yıllarda değiştirildiğini ortaya koymaktadır. Her iki periyodun de karakteristik özelliği, büyük oranda önceliği piyasa iktisadı olan, bütün kaynakları ve bu ortada ormanlar dâhil doğal kaynakları da öncelikle ekonomik bir gelir aracı olarak gören tek parti iktidarları periyodu olmasıdır. Hakikaten de bu devirlerde yapılan yasa değişiklikleri incelendiğinde, yapılan değişikliklerin çok büyük çoğunluğunun ormanlardan daha fazla gelir elde etmeye odaklanan ve bu ortada ormanların korunması ve sürekliliğinden taviz veren değişiklikler olduğu görülecektir. Örneğin 6831 sayılı Orman Yasası’nda değişiklik yapan sırf 2010 yılından 2020 yılına kadarki toplam 18 yasa ya da KHK’dan 11 tanesi orman alanlarının ormancılık dışı kullanımlara tahsisini içeren 16, 17 ve 18’inci hususlardan en az birinde, ormancılık dışı kullanım sonlarını genişleten bir değişiklik yapmıştır.

Yapılan bu değişiklikler ile birlikte mevzuatı uygulamakla yükümlü kamu kurumu olan Orman Genel Müdürlüğü (OGM) üzerinde ağırlaştırılan siyasi baskıların ortak tesiri son yıllarda orman alanlarında verilen müsaadelerin hem sayısında hem de ölçüsünden inanılmaz bir artış yaşanmasına yol açmıştır. Aşağıdaki biçim, OGM datalarına nazaran, sadece 2012-2020 yılları ortasında verilen müsaadelerin sayı ve alan olarak dağılımını göstermektedir.

Doç. Dr. Cihan Erdönmez: Orman Kanunu’nun uygulanması ile İlgili yönetmelikler, ormanları rant kaynağı olarak görme anlayışının uzantısından öbür bir şey değil!

Görüldüğü üzere sadece 9 yıllık devirde orman alanlarında yaklaşık 50 bin işletmenin kurulmasına müsaade verilmiş ve bu müsaadelerle yaklaşık 340 bin hektarlık orman alanının ormancılık dışı kullanımlara tahsisi gerçekleşmiş, yani bu alanlar resmi kayıtlarda orman olarak görünmeye devam ederken fiilen orman niteliklerini yitirmişlerdir. 1956 yılından bugüne verilen bütün müsaadelerin ölçüsünün yaklaşık olarak 750 bin hektardan biraz az olduğu düşünüldüğünde, bu müsaadelerin neredeyse yarısının son dokuz yılda verilmiş olduğu anlaşılacaktır. Bu da hem son yıllarda yapılan yasal değişikliklerin hem de ormancılık örgütü üzerinde oluşturulmuş ağır siyasal baskının açık sonucudur.

Üstte da belirtildiği üzere öbür tıp kullanımlara tahsis edilen orman alanları orman envanterinde orman olarak görünmeye devam etmektedir. Halbuki bu alanlar fiilen orman olma özelliklerini kaybetmektedirler.

Öte yandan madencilik başta olmak üzere yapılan tahsislerde yasa ve yönetmeliklere uygun olmayan iş ve süreçler yapılmakta ve ormancılık örgütünün bunlara yönelik denetleme yetkisinin kullanmasının önüne tekrar siyasi baskılarla geçilmektedir. Yani durumun vahameti istatistiklere yansıyan sayılardan çok daha ürkütücüdür. Örneğin Sayıştay’ın Orman Genel Müdürlüğü ile ilgili 2020 yılı kontrol raporunda inceleme yapılan 649 maden müsaade alanından 152’sinde müsaadesiz yapılar ve müsaade maksadı dışında kullanımlar saptandığı, orman alanlarındaki maden işletmelerinde faal kontrolün yapılmadığı, müsaadesiz yapılaşma ve müsaade hedefi dışındaki kullanımlar için rastgele bir süreç yapılmadığı, rehabilitasyon çalışmalarının tam ve vaktinde yapılmadığı, maden işletmelerinden alınması gereken etraf ve ahenk bedelinin OGM tarafından talep edilmediği açıkça vurgulanmıştır. Mevcut yasa ve yönetmelikler çerçevesinde denetleme fonksiyonunu yerine getirmek isteyen, gerekli tutanakları tutan ormancıların üzerinde siyasi ve idari baskılar olduğu mevzuyla ilgili çabucak herkes tarafından bilinmekte ve görmezden gelinmektedir.

Bütün bu nedenlerle asıl olan Anayasa’nın 169’uncu unsuru ve Orman Yasası’nın ilgili unsurlarıdır. Anayasa’nın 169’uncu unsurundaki açık nedeniyle Orman Yasası’nın ilgili unsurları siyasetçilerin adeta oyuncağı haline gelmiştir.

Gerçekten 16 Kasım 2021 tarihinde TBMM Başkanlığı’na sunulan bir torba yasa teklifinde de Orman Yasası’nın 18’inci unsuru ile ilgili değişiklik önerisi bulunmaktadır. Bu değişiklik orman alanlarında verilecek ormancılık dışı kullanım müsaadelerini iki formda genişletecektir:

Birincisi, unsurun eski halinde göl, baraj ve deniz yüzeyinde yapılan balık üretimi için karada yapılması mecburî tesislere ve yeraltında depolama alanı kurulmasına müsaade verilirken bu değişiklik ile orman içi su kaynakları (dereler ve akarsular) kullanılarak balık üretim yerleri kurulmasına da müsaade verilir hale gelmektedir.
İkincisi, unsurun eski halinde sadece balık üretimi için üstte belirtilen tesislerin kurulmasına müsaade verilirken bu değişiklikle midye ve istiridye üretimi için de üstte sayılan (karada yapılması zarurî tesisler ve yeraltında depolama alanları) tesislerin imaline müsaade verilir hale gelmektedir.

Kelam konusu değişiklik teklifi, yıllardır alışık olduğumuz muhtaçlık duyulan araziyi en ucuz arsa olarak görülen orman alanları ile karşılama ve ormanları sadece bir rant kaynağı olarak görme anlayışının bir uzantısından öteki bir şey değildir.

Gerçekten maddede mevcut olan balık üretimi ile ilgili tesislerin orman alanlarında yapılmasına da çok değil üç yıl evvel yapılan bir değişiklikle (19.4.2018 tarih ve 7139 sayılı yasa; Md. 11) müsaade verilmiştir. Hasebiyle şayet bu teklif TBMM’de kabul edilir ve yasalaşırsa Resmi Gazete’de bugün yayımlanan yönetmeliklerden 18’inci husus ile ilgili olanın yine değiştirilmesi gerekecektir.

Sadece bu değişiklik teklifi değil orman alanlarında yapılmasına müsaade verilen pek çok ormancılık dışı iş ve süreç aşağıdaki nedenlerle sakıncalıdır:

Türkiye’de ormanların neredeyse tamamı devlet mülkiyetindedir. Devlet halkın gereksinimlerini karşılamak için kurulmuş bir tertiptir. Yani devlet ormanları aslında halkın ormanlarıdır. Halkın ormanlarını halkın genelinin üstün faydası yerine toplumun sadece belli bölümlerinin kısa devirli ekonomik çıkarları doğrultusunda kullanmak devletin devlet olma özelliğine alışılmamıştır. Bu anlayıştaki bir tertibe devlet demek yerine belli ve sonlu kesitlerin kâr elde etmesine odaklanmış bir şirket demek daha hakikat olur.
Anayasa’nın 169’uncu unsurundaki ‘kamu yararı’ ibaresi bir an evvel ‘üstün kamu yararı’ olarak değiştirilmeli ve halk için ormanın orman olarak kalmasından daha yüksek bir fayda üretmeyen hiçbir kullanıma müsaade verilmemelidir. Aksi takdirde, çok doğal olarak orman alanlarında, örneğin bakkal dükkânlarının açılması için de yasa değişikliği yapılabilir. Çünkü kimse bir bakkal dükkânının kamu faydasının olmadığını tez edemez.
Öbür bir kıymetli konu da Anayasa’nın birebir hususuna üstün kamu faydası ile birlikte ‘zorunluluk’ olması kriterinin eklenmesi gereğidir. Rastgele bir tesisin ya da işletmenin kurulması için orman alanı dışında alternatifler varsa, bu tıp tesis ya da işletmelerin orman alanlarında kurulmasına asla müsaade verilmemelidir. Her ne kadar mevzuyla ilgili olarak üstte kelamını ettiğimiz yönetmeliklerde zaruret unsurundan kelam edilse de kimi muğlak tabirler bir kenarda tutulursa zaruretin nasıl ve hangi göstergelere nazaran saptanacağına yönelik hiçbir açıklama ya da tanımlama bulunmamaktadır. Hasebiyle zaruret ya da bir öbür söyleyişle mecburilik kriterinin bir müracaat belgesinde yerine getirilip getirilmediği bütünüyle o belgeyi inceleyen bireylerin sübjektif değerlendirmelerine bırakılmıştır. Bu değerlendirmelerin ise çabucak külliyen siyasi odaklı talimatlarla yönetildiği, bu talimatlara karşı çıkan OGM işçisinin birebir misyon konumunda kalmasının imkanlı olmadığı herkes tarafından bilinmektedir.
Ormanlar mahallî, bölgesel, ulusal ve global çapta çok büyük faydalar üretirler. Üstelik bu faydaların çabucak tamamı yaşamsaldır. Oksijen üretimi ve hava kalitesini yükseltme, iklim değişikliği ile gayret, biyolojik çeşitliliğin korunması, toprak ve su kalitesinin artırılması, kırsal kalkınmaya dönük faydalar, yaban hayatının korunması üzere pek çok fonksiyon ormanların vazgeçilemez doğal kaynaklar olması sonucunu doğurmaktadır. Hâl böyleyken, sadece toplumun küçük ve muhakkak bölümlerinin ekonomik tabanlı faydalarını dikkate alarak;
-Orman alanları dışında yapılması imkanlı olan,
-Yapılmasa da toplumun refahını çok fazla etkilemeyen,
-Yapılması durumunda ormanın orman olarak korunmasından daha fazla bir fayda üretemeyeceği açık olan iş ve süreçler, tesisler ve yatırımlar için orman alanlarının sürekliliğinden vazgeçilmesi kabul edilemez.
Ülke iktisadının tabana vurduğu artık çabucak herkes tarafından kabul edilen bu türlü bir devirde, orman alanlarında verilecek müsaadeler yoluyla Hazine’ye gelir sağlanması da gözetilen emellerden biri olabilir. 1980’li yıllardan beri devlet pek çok ekonomik bedelini, işletmesini, tesisini satmayı tercih etmiştir. Bu tercih ne kadar acı olsa da telafi edilebilir bir sorun olarak kıymetlendirilebilir. Ne var ki, devlet, ormanlarını Anayasa’nın kollayıcı kararları nedeniyle satamayacağı için dolaylı satış manasına gelebilecek bu türlü bir yol izliyorsa, bu yaklaşımın akıl ve bilim ile açıklanabilecek bir izahı bulunmamaktadır.

(1)Aynı vakitte Orman Yasası’ndaki Ek Madde-9 ve Süreksiz Madde-5 ile Turizmi Teşvik Yasası’nın 8’inci unsuru de mevzuyla ilgilidir.

TIKLAYIN – Orman kanununda değişiklik: “Kamu yararı” ve “zaruret” varsa yapılaşmaya müsaade çıktı

Doç. Dr. Cihan Erdönmez: Orman Kanunu’nun uygulanması ile İlgili yönetmelikler, ormanları rant kaynağı olarak görme anlayışının uzantısından öbür bir şey değil!